教育政策执行视角下“双一流”建设实施的思考
2016年12月13日　 作者：檀慧玲 谢予涵　　来源：《北京教育》杂志

    摘 要：政策执行是整个政策实施过程中的关键环节。当前，因政策认知存在偏差、政策执行者利益需求不同、政策执行条件和资源差异明显、政策执行监督机制不健全等内外部因素影响，导致“双一流”政策的落实面临诸多困境。亟待从提高政策认知水平、合理配置政策资源、建立健全评估监督机制等方面采取针对性措施，推动“双一流”建设政策有效贯彻落实。

　　关键词：政策执行；政策认知；政策资源；利益需求；“双一流”建设

　　“双一流”政策的出台对于提升我国高等教育发展水平，实现创新驱动战略，增强国家核心竞争力，具有十分重要的战略性意义。“未来加快研究出台‘双一流’建设实施办法”，促进政策执行，推动政策落地成为重点。

　　教育政策执行应成为政策研究的重点

　　政策执行是整个政策实施过程中承上启下的关键环节，在政策由理想/方案转化为现实的过程中起着至关重要的作用。

　　1.教育政策执行是解决政策问题、实现政策目标的关键环节

　　政策常以现实问题的解决为指向，政策制定仅在于研究问题和提出对策，只有通过执行才能将问题的解决落到实处，从而实现政策目标。所谓“徒法不能以自行”，政策问题的解决必须依靠政策的有效执行,“在达到政策目标的过程中，（政策）方案确定的功能只占10%，而其余的90％则取决于有效的执行。”[1]可见，教育政策执行过程的好坏几乎直接决定了政策问题能否得到解决，是实现政策目标的关键环节。此外，教育政策执行的主体、方法、程序等方面也会直接影响政策目标的实现程度和范围。

　　2.教育政策执行是提升政策质量的重要途径

　　决策者的认知能力、外部社会环境等诸多因素都会影响政策制定，而政策方案本身可能存在的科学性、可行性等问题，只有在政策执行中才能得以表现和检验。同时，政策执行实践也会不断产生对原政策进行修改、补充和完善的要求，并提供丰富的反馈信息，促使追踪决策的完成。[2]政策执行，既是检验政策质量的重要途径，也为政策方案的调整、修正或终止以及新政策的制定提供了依据。

　　3.教育政策执行研究对于转型期我国教育改革与发展具有重要的适切性

　　随着我国教育改革与发展的不断深化，党和国家不断加强顶层设计，政策执行研究的重要性日益突显。当前，我国教育改革进入“深水区”，国家通过制定一系列教育政策来推进改革，促进教育公平发展和教育质量提升。现阶段，我们亟待通过加强教育政策执行研究，深入对整个教育政策运行过程的认识，提高教育政策认知水平，提升政策执行能力，实现改革预期目标走出“上有政策，下有对策”的尴尬局面，为教育事业的健康发展提供有力保障。

　　影响教育政策执行的主要因素

　　教育政策执行受到诸多因素的影响，包括政策问题的性质和复杂程度、政策方案的科学性和可行性、政策资源的充足性、执行者的认识和能力、体制机制的合理性等。

　　1.政策问题的性质和复杂程度

　　教育政策执行常围绕着具体问题的解决来展开，而政策问题的性质和复杂程度直接决定了政策执行的难易程度。例如：教育政策问题涉及的目标群体越广泛，政策目标越宏大，需要调整的利益关系越复杂，其复杂程度就越高，教育政策执行的难度也就越大。反之，政策涉及的目标群体人数越少、越明确，政策执行就越容易、越有效。

　　2.政策方案的科学性和可行性

　　政策方案科学与否是政策能否顺利执行的前提。科学的决策符合社会发展的客观规律，代表人民的根本利益，能够促进社会的发展，给人民带来利益，也能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。[3]从操作和技术层面来说，教育政策还必须是明确具体的。如果政策方案模糊不清，必然会导致政策无法有效执行。

　　3.政策资源的充足性

　　充足的政策资源是教育政策顺利执行的重要保障。教育政策的执行过程也是政策执行者对人力、物力、财力和信息等政策资源进行合理配置的过程。教育政策资源的充足性直接影响着政策执行的效果。经费投入不足、人力资源缺乏、信息不充分等问题都会导致政策难以贯彻落实，出现政策执行偏差或失败，最终达不到预期的政策目标。根据政策的目标和方案要求，合理、高效地配置资源，是政策有效执行的基本要求。

　　4.执行者的认识和能力

　　教育政策执行者，从执行机构到执行人员，都会对教育政策的有效执行产生影响。如果这些执行机构积极地开展工作，教育政策就会得到全面落实；如果执行机构采取敷衍了事的态度或做“表面文章”应付，就会对教育政策执行工作造成巨大的阻力。同时，执行人员也会对教育政策的执行产生重要影响。政策执行过程中，执行人员难免会有着成本—收益预期，如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人收益与他人收益之间存在差距，就会产生相对剥夺感，这种利益受损的心理直接导致执行中政策规避的产生，[4]阻碍政策目标的实现；另外，执行人员的素质，特别是对教育政策的理解和执行能力会对政策执行效果产生重要影响。

　　5.体制机制的合理性

　　政策执行的体制机制涉及权力的分配与监督、信息反馈等内容，其合理性程度对教育政策的顺利执行具有重要影响。信息沟通机制不畅通，会导致教育政策信息不对称、沟通渠道受阻；监督机制不健全，缺少对教育政策执行过程的监督，会导致缺乏对政策执行效果的明确考核等。此外，教育政策执行还受到政治、社会和观念等外部环境因素的影响。例如：社会经济状况、生产力发展水平、教育程度、人口规模等，直接决定着教育政策执行的目标、性质和方向；教育政策执行也需要社会的有效监督、公众的积极参与以及媒体和其他社会舆论给予关注和支持；有关法律、道德和政治等方面的观念因素既可以成为教育政策执行的阻力，也可以成为其强大的推动力。

　　教育政策执行视角下“双一流”建设存在的困境及原因

　　《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》对我国如何建设世界一流大学和学科进行了具体规划，明确提出建设的指导方针和总体目标，从顶层设计上为“双一流”建设提供了可能性，但实践中仍然存在诸多现实困境制约着“双一流”建设政策的有效执行。

　　1.“双一流”建设的现实困境

　　第一，关于“双一流”建设标准的困境。 “双一流”建设方案中虽然明确了建设的总体目标和方向，但目前对“世界一流”的认识尚未形成统一共识，对“世界一流”与“中国特色”之间的关系亦不明确。究竟哪些指标是评价世界一流大学的核心指标，是教学、科研、人才培养，还是社会服务？理科、工科、人文社会科学等不同学科具有不同的特点，如何界定世界一流学科？为此，国内不少高校将目光转向了世界一流大学排行榜及相关学科评价指标体系。但这些各具特色的指标只能作为大学发展与规划的参考，如果一味地跟随追赶、完全对照标准发展却也容易陷入误区。根本原因在于排行榜只是对大学发展中可量化结果的一种测量，如果将其完全等同于对高校的评价就成了片面的认识。例如：目前世界各类评估体系大多都侧重于对学术成果的测量，“重物而轻人”现象严重，如果在“双一流”建设中不加以区分和辨别地使用这些评价体系，不仅容易造成学科规划布局和发展的片面化和功利化，而且也会导致教师只注重科研而忽视教学的情况。[5]

　　第二，关于一流学科建设的困境。高校的发展水平很大程度上取决于学科的发展水平，一流学科建设是一流大学建设的基础。在过去的高等教育发展中，由于教育资源缺乏，我国高校学科建设的首要任务是实现学科的从无到有、从少到多。在这一过程中，国家为学科建设设置了一系列基本指标，关注的重点是学科建设的效率而非质量，由此造成我国目前的学科发展存在两个方面的问题：一是学科发展不平衡，理科和工科在学科建设中所占比重相对较大；二是学科布局不够合理，同一个一级学科被同时建在多所学校。这种分散建设使得竞争有余而协作不足，从而失去了在同一个学科领域里面进行互补发展、系统发展的坚实基础。看上去表面繁荣，多而不强，离散有余，高度不足。[6]另外，近年来，全国高校新增专业数量较多，其中不乏为扩张而盲目增设专业和学科的现象，这无疑会扰乱正常的教学秩序。当前，高校在摆脱综合理念、确立特色发展方面任重而道远。

　　第三，关于高校内部治理的困境。一流大学和一流学科的建设，除了需要大量的人财物投入外，还需要高校具有与现代大学制度相适应的办学自主权和自主治校的能力。要求高校能够建立起科学、完善、合理的内部治理机制，这是落实和扩大办学自主权的前提，也是“双一流”政策能够顺利实施的基础。然而，当前我国高校内部治理结构尚不完善。例如：内部权力的运行缺乏基本的程序和规则约束,更缺乏有效的制衡和监督，并由此导致组织结构官僚化、权力配置行政化、专职监督软弱化、工会职能福利化、民主管理边缘化，学术权力得不到应有的尊重等问题。[7]另外，高校尚未完全建立起以民主决策、有效监督为特征的内部法人治理结构，影响了自主权的发挥。

　　第四，关于师资队伍建设的困境。一支雄厚的师资队伍是高校综合实力的重要体现。正确处理好“人才存量”和“人才增量”之间的关系是当前高校师资队伍建设亟待解决的重要议题。目前，我国高校之间的人才竞争更多的还是停留在“存量思维”层面，其本质上表现为一种内部的、局部的、工具性的人才流动和资源调整，而“增量思维”才是“双一流”建设的主导思想。[8]近年来，高校更倾向于人才引进，高校之间人才竞争再次加剧，人才培养和人才引进比例失衡等现象，即是这种“存量思维”的体现。如果不能协调好二者之间的关系，实现“存量”到“增量”的飞跃，人才竞争可能会陷入一种无序、混乱的状态。此外，绝大多数高校在人才引进时都重点关注教师的教育背景、科研情况和发表能力，但对他们的未来发展潜力缺乏考察。

　　第五，关于地方高校难以获得“政策红利”的困境。我国地方高校占全国高校总数的95%以上，是高等教育事业发展的主力军。然而，由于“985工程”和“211工程”导致的大学身份固化等问题，使地方高校在争取教育经费、优质师资、教育发展机会方面不占优势地位，缺乏办学活力和积极性。此次“双一流”建设采取中央财政统筹、鼓励地方支持的措施，这种支持措施表面上会给地方院校带来新的发展机遇，但实际上地方高校难以获得政策红利：一方面，“双一流”建设关注的重点是培养拔尖创新人才，而地方院校一直致力于应用型人才的培养；另一方面，地方高校往往设置了一些具有地方特色的学科，对研究当地的风土人情、促进地方经济文化的发展具有重要意义，但却并不符合“双一流”建设要求。

　　2.“双一流”建设困境的原因分析

　　第一，政策认知存在偏差。充分认识政策是政策执行的前提，一是要从思想、感情、行动上认同政策；二是要系统、准确、深刻地理解政策。政策执行者若不能充分地认识政策，就难以有效地执行政策并实现预期的政策目标。例如：有人认为 “双一流”建设是部属院校或重点大学的任务而与地方院校无关。这种想法是因为对“双一流”政策的利益分配缺乏高度认同，对“双一流”政策体系层次、与其他政策的相互联系、在宏观政策体系中的地位缺乏系统理解，存在认识偏差。

　　第二，政策执行条件和资源差异明显。教育政策执行不仅需要政策执行者对教育政策的高度认同，也依赖于资金、人力、技术等条件和资源。我国区域经济发展不均衡，由此也带来了各地高校发展程度的不同以及“双一流”政策执行所依托的条件和资源的差异。与中西部地区相比，东南沿海地区经济较为发达，高校发展水平较高。经济发达地区高校拥有较为雄厚的发展资金，对人才吸附力强，而中西部地区高校教师“东南飞”问题严重。如果“双一流”建设仅仅按照高校现有发展水平进行支持，可能会形成“马太效应”，进一步加大区域间教育发展的差距。

　　第三，政策执行监督机制不健全。大学内部治理问题的根源，主要在于权力滥用，其实质是缺乏完善的监督机制。政策监督应是贯穿于整个政策执行过程中必不可少的活动，政策执行监督机制薄弱或者缺失，会使决策部门不能清楚及时地掌握政策执行的实际情况，从而导致政策执行中出现的问题得不到及时修正，影响政策再调整。

　　促进“双一流”建设政策落实的若干建议

　　针对“双一流”建设政策面临的困境，需要从完善政策执行体制、提高政策执行能力和优化政策执行环境等几个方面促进政策落实，提升政策执行效果。

　　1.提高政策认知水平

　　第一，要正确理解“双一流”建设标准。一方面，应系统理解一流大学、一流学科的标准问题。不同学科具有不同特点，因此不同学科的建设标准也应是不同的。世界一流大学、一流学科建设不能忽略大学和学科的自身特点、规律设定相同的标准，而应依据不同学科特点制定不同的建设标准，促进大学优势化、特色化发展。另一方面，应正确认识国际标准和国内标准的问题。任何一流大学和一流学科的建设都是在一个特定的、具体的国家内进行的，这就要求“双一流”建设在瞄准世界前沿的同时，也要服务我国经济社会文化发展的特定需要。“双一流”建设标准中既要有国际性、通用性的指标，也要有本土性、特质性的指标，不能仅仅依靠那些能够进行国际比较的标准来评定我国一流大学和一流学科的建设，要充分重视那些不能进行国际比较但是具有中国特色的因素和标准。

　　第二，要客观地看待国际上各类大学排名评估。目前，全球大学排行评估种类众多，人们对此也是褒贬不一。因此，有必要组织专门机构和人员对这些国际评估进行分析研究，明确各评估特点及不足，引导高校和民众正确客观地看待它们，并在其中找到科学合理权威的国际性通用指标，帮助高校有针对性地改进。

　　第三，提升中国学术期刊的国际学术影响力。当前，大多数国际评估主要的数据来自对国际学术期刊的分析，缺乏中国的学术期刊。应着力推动中国学术期刊向着高水平发展，使中国学术期刊进入到各类知名国际大学评估中，影响和改变国际评估的导向和标准，使其更加完善、多元，增强中国学术的国际话语权，提升中国学术的国际影响力。

　　2.合理配置政策资源

　　第一，多元投入形成合力。在经费来源方面，“双一流”建设的资金主要依赖于政府拨款，经费有限。应形成经费筹措渠道的多元化，在加强政府投入的同时，还可以采取社会捐款、企业赞助等方式，并把社会合作作为评估大学的标准之一，以解决经费不足，更好地发挥资金效益。

　　第二，创新人才培养模式。在人才培养方面，首先，参加“双一流”建设的高校可以建立人才培养的信息化大数据平台—互联网+优质高等教育资源，促进优质资源共享。其次，拓展高校人才培养的范围。目前，高校注意力几乎全部放在学历型人才培养上，对成人继续教育重视不够。建议参加“双一流”建设的高校同时要关注成人继续教育，服务于国家整体人力资本的提升。最后，在引进人才思路上，既要立足本校人才培养理念，创造条件扶持青年教师成长，也要高端定位，长远谋划，最大限度地考虑引进人才对现有团队和青年教师的带动效应。[9]

　　第三，综合考量政策惠及范围。 “双一流”建设在大力扶持和发展“重点”大学和“强势”学科的同时，也要综合权衡不同区域经济发展情况、人口数量以及高校师生数、历史发展等因素，充分考虑地方高校和人文社会科学的特点，适当向地方高水平大学和传统优势学科倾斜。

　　3.建立健全评估监督机制

　　第一，建立和完善第三方评价。应建立权威的第三方评估机构，客观评价高校发展情况和综合水平，确定投入的具体方式和力度。学科水平与大学发展之间呈现高度的正相关，直接关系着大学的生存和发展，监测评估应围绕学科评价展开。具体来讲，在确定学科评价的内容与准则时，遵循学科评价应是对输出全部内容的评价原则，体现该反映的全部内容，包括教学、研究、人才培养、声誉、前景、环境等。在建立学科评价指标体系时，评价指标应具备一些必要特征，如可用性、可比性、可靠性、简约性、相关性等，同时应将国际通用性和本土化相结合，体现出国际性、全面性、系统性、科学性和共适性。具体的评价应关注能体现质量的关键性指标，避免规模和数量的干扰；在指标设计和权重分配上，应强化学科间的差异性和多样化，选择最能体现学科实际水平的标志性指标；指标体系设计时注重本土化和国际化相结合等。

　　第二，强化政策执行监督制度。为保障政策的顺利执行，应进一步强化对政策执行的监督。政策执行监督可分为内部监督和外部监督。内部监督是教育政策执行系统内的自我监督，主要由专门的监督机构进行。完善内部监督应采取切实可行的措施从制度上确保专门监督机构的独立地位，保证对“双一流”政策执行活动的监督具有权威性和有效性。外部监督是指权力机关、新闻媒体、人民群众等主体实施的监督。在强化国家权力机关监督职能的同时，完善各项社会监督制度，确保外部监督权力在“双一流”政策执行过程中的充分运用和监督行为的规范化。就“双一流”政策执行而言，关键还需要加强政府和高校的行政公开，增强政策执行活动的透明度，通过多方面监督来减少权力滥用、经费挥霍等问题。

　　本文系2015年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（15YJC880074）；2015年度中央高校基本科研业务费专项资金资助项目

　　参考文献：

　　[1][2]袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社,2001：292-293.

　　[3]褚宏启.教育政策学[M].北京：北京师范大学出版社,2011：206.

　　[4]罗红.公共政策理论与实践[M].沈阳：沈阳出版社,2014：104.

　　[5]杨兴林,刘爱生,刘阳，等.“双一流”建设笔谈[J].重庆高教研究, 2016(2).

　　[6]宣勇.建设世界一流学科要实现“三个转变”[J]. 中国高教研究,2016(5):1-6,13.

　　[7]檀慧玲.落实与扩大办学自主权背景下高校内部治理改革研究[J].河北师范大学学报(教育科学版),2013(3):47-52.

　　[8][9]刘涛.“两个一流”建设须防无序“人才竞备”[N].中国教育报,2016-01-01.

（作者：檀慧玲 谢予涵，单位：北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心）

　　转自《北京教育》杂志