坚持精准施策 推进高等教育治理能力现代化
发布时间：2020-01-13 作者：刁玉华 闫治国 来源：中国高等教育杂志-中国教育新闻网
［摘 要］加强和完善各级政府对区域高等教育统筹协调机制和治理能力建设，是新时期推进教育治理体系和治理能力现代化建设的重要方面。中央政府应根据省域经济社会发展的现实需求精准施策，提升高层次人才培养能力。地方政府应立足省情，提升服务地方经济社会发展能力。
［关键词］精准施策；省域高等教育；均衡发展；治理能力
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十九届四中全会确定的重大战略任务。加强现代教育治理体系和机制建设是教育现代化的重要保障，统筹推进区域高等教育均衡发展是我国教育现代化发展的客观要求。当前，区域高等教育发展不平衡，已成为影响和制约我国高等教育现代化的突出问题。各级政府应坚持精准施策，统筹推进区域高等教育均衡协调发展，全面提升我国高等教育发展质量。
高等教育区域发展不平衡，成为制约我国高等教育现代化的突出问题
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。党的十八大以来，国家统筹推进各级各类教育均衡发展，在义务教育领域，已实现义务教育县域基本均衡，正在向省辖市域内优质均衡发展推进。在职业教育领域，国家相继出台一系列重大政策措施，职业教育进入了大有可为的政策红利期和发展机遇期。在高等教育领域，高等教育发展水平不断提高，总体达到世界中上等水平，已进入普及化阶段。但东部与中西部、中部与西部、各省份之间，部属高校与地方高校之间还存在发展不平衡，发展差距有拉大趋势，成为影响和制约我国高等教育现代化的突出问题。主要表现在：
东部与中西部高等教育发展差距拉大。区域人口、空间和资源结构是高等教育布局的重要载体。长期以来，受历史、区域自然条件、经济发展水平和开放政策影响，东部与中西部高等教育在办学条件、经费支出、高层次人才等方面存在供给不平衡、不充分，造成我国高校空间布局结构不平衡，呈现出东部地区高等教育强、中西部地区弱的“二元结构”现象。
中部高等教育洼地现象较为突出。中部地区人口众多，历史厚重，资源丰富，交通便利，承东启西，在全国区域发展格局中占有举足轻重的战略地位，依靠全国约10.7%的土地，承载全国约26.5%的人口，创造全国约20.3%的生产总值，是我国的人口大区、交通枢纽、经济腹地和重要市场，在地域分工中扮演着重要角色。但同属中西部地区，中部高等教育在部分指标上低于西部地区。中部地区高等教育在全国洼地现象明显，影响制约区域高等教育整体协调发展。
中西部不同省份之间高等教育发展差异较大。高等教育整体上呈现东部经济发达地区优质资源密集、中西部稀疏的“东高中西低”格局。但是在中西部地区，也存在不同省（区、市）不平衡、不充分现象。从重点大学分布看，西部地区的陕西省、四川省、重庆市，受上世纪五六十年代国家高等教育政策支持布局了一批重点大学，优质高等教育资源比较丰富。但不同省份之间在优质高等教育资源拥有量上存在显著差异，在制定高等教育发展政策时，简单按照东部、中部、西部划分不符合高等教育发展实际，也不利于高等教育结构优化和调整。
根据省域经济社会发展实际精准施策，推动中西部高等教育振兴
教育公平是社会公平的基础，区域高等教育发展不平衡问题历来受到党和国家的高度重视。《中国教育现代化2035》指出，要健全中央层面教育治理统筹协调机制，扩大中西部地区优质高等教育资源，服务国家区域协调发展战略，提高教育对区域发展的支撑和服务能力。因此，国家在制定高等教育发展规划和政策时，要根据省域高等教育发展实际精准施策，充分考虑东部与中西部，中部与西部、中西部不同省份之间发展不充分不平衡现状，出台切实有效的政策措施，统筹推进区域高等教育均衡协调发展。
1.以对接国家重大战略需求为契机，探索构建高等教育现代化区域创新试验区
高等教育系统是经济社会发展系统的子系统，高等教育与经济社会发展之间存在着相互影响和相互制约的关系。在我国经济社会发展面临全面转型升级的新时期，区域经济社会发展迫切需要国家通过制度体制创新，打破原有行政区域各自为政的狭隘思想以及体制性束缚，以服务国家重大战略需求为导向，实现人、财、物等资源跨区配置，发挥更大的经济效益和社会效益，让改革开放的成果惠及更大的群体。黄河流域生态保护和高质量发展迎来了重大的战略机遇，迫切需要区域内高等教育提供人才保障和智力支撑。
中央政府应在已将河北雄安新区、粤港澳大湾区、长三角、海南自由贸易实验区列为教育现代化区域创新实验区实践的基础上，尽快考虑将黄河流域高等教育创新发展列入教育现代化区域创新试验区。通过体制机制创新，鼓励先行先试，探索构建与区域经济社会发展相适应的区域教育协调发展机制。根据沿黄九省区发展定位和特点，合理配置高等教育资源，推动区域性院校集群建设，将会有力促进沿黄省区高等教育改革发展，提高高等教育对黄河流域高质量发展的支撑和服务能力。
2.以省域经济社会发展需求为依据，推动高等教育治理从“东部、中部、西部”三分法向“精准化省域”施策转变
在我国现有的管理体制下，区域高等教育除具有国民教育的一般属性之外，还具有体系的匀质性、发展的相对独立性、办学的开放性、功能的不完整性、服务面向的多维性和历史的继承性等基本属性。区域高等教育发展不均衡的实质为高等教育资源在不同区域之间的不均衡配置。
中央政府应针对区域、省域高等教育发展不平衡、不充分的突出问题，坚持服务国家重大战略需求，紧密结合区域经济社会发展需要、人口结构需求和高等教育资源现状，以省域产业布局为依托，以人口规模为依据，实现从“粗放性的东部、中部、西部布局”到“精准化省域布局”转变，发挥中央和省级政府两个积极性，统筹推进区域高等教育与经济社会之间的协调发展，努力实现省域高等学校数量与人口规模结构基本合理，省域高等学校数量、层次、结构类型与经济社会发展基本匹配，省域高等教育学科专业结构与产业结构相适应。部省合建高校体现了“精准化省域施策”思想，中央政府应尽快考虑将部省合建高校直接纳入教育部直属高校序列，由中央财政供给经费，通过“以点带面”来提升中西部地区高等教育发展的综合竞争力。要继续扩大实施中西部高校基础能力建设工程，推动中西部高等教育欠发达地区重点建设一大批特色鲜明的高水平大学集群，布局建设一批国家级重点科研创新平台，聚焦建设发展重点，突出办学特色，助推地方经济转型升级和高质量发展。
3.以提升高层次人才培养能力为抓手，提高中西部高等教育综合发展水平
由于历史和国情的原因，高层次人才匮乏成为制约我国中西部地区经济社会发展和区域高等教育发展的最大瓶颈。一方面，中西部欠发达地区由于地理区位、发展空间，经济发展水平，对区域内高等教育系统培养出的高层次人才和区域外高层次人才均缺乏吸引力，在高层次人才竞争中处于劣势；另一方面，中西部高等教育薄弱省份的研究生学位授予权高校、招生计划、学科平台、重点实验室等优质资源短缺，其高层次人才培养能力相对有限，难以有效满足区域经济社会发展对高层次人才和科技资源的现实需求。
中央政府应在充分调研基础上，采取有针对性措施，以提升高层次人才培养能力为抓手，“引育并举，标本兼治”，切实提高中西部高等教育发展的整体水平。一方面，要积极出台各种优惠措施，给中西部高等教育欠发达地区以特殊政策倾斜，增强其造血功能，另一方面，要出台政策鼓励和引导高等教育相对发达地区给予中西部高等教育欠发达地区以必要支持和扶助，增强对其输血功能。
立足省情，提升省级政府高等教育统筹治理能力
我国高等教育实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的管理体制。逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权，是教育改革的方向。本文以河南为例，提出地方高等教育改革发展应立足省情，提升统筹治理能力，重点处理好规模、结构和质量的关系，建立完善高等学校分类发展政策体系，提升服务地方经济社会发展的能力。
处理好高等教育规模、结构和质量的关系。对于区域高等教育系统来讲，规模是基础，规模影响区域高等教育整体发展和结构的改变；结构是关键，结构的优化能促进区域高等教育规模扩展和质量提升；质量是灵魂和生命线，是区域高等教育规模扩张和结构优化的前提和归宿。根据《中国教育现代化2035》和《河南教育现代化2035》确定高等教育毛入学率65%的目标测算，至2035年河南省高等教育在学总规模将达到486万人，比2018年增加185万人。要实现上述目标，即使保持校均规模不变，还需增设约70所高校。从结构上看，本科高校57所，占全省高校总数的40.7%，比全国平均水平低6个百分点，法学、经管类学科专业发展较多，师范教育有所弱化，医学教育不足，独立设置的医学本科高校只有3所，没有独立设置的艺术类、体育类高校。区域布局不够优化，18个省辖市中有5个省辖市没有布局本科高校。从质量上看，高水平大学不多，“双一流”建设高校只有2所，一流建设学科只有4个，在学研究生5.1万人（博士生2749人），仅占全国研究生在校生总数的1.89%。从财政保障能力看，高等教育规模较大，经济总量和财政收支规模大，全省公共财政教育支出达1621亿，占财政支出比例17.9%，总量居全国第4位，超过了GDP在全国的排名。因此，根据河南省人口与教育发展现状，高等教育发展应坚持规模与质量并重，在推进高等教育内涵式发展的同时，扩大高等教育规模，优化高校布局和学科类型布局，提高博士研究生人才培养比重，提升高等教育发展质量。中央政府应在资源分配、院校设置、博士硕士单位授权、“双一流”建设、招生计划等方面给予更多支持。
建立完善高等学校分类发展政策体系。构建类别清晰、结构合理、定位准确、特色鲜明，面向经济社会发展和人才市场多样化需求的区域高等教育体系，是推动高等教育高质量发展的重要保障。河南省早在2015年《河南省人民政府关于深化高等教育综合改革全面提升服务经济社会发展能力的意见》中就提出，按照高水平大学、特色骨干大学、应用技术类型大学和高职高专院校进行分类管理、分类指导，推动各类高校在不同领域办出特色、争创一流。要加快推进郑州大学、河南大学“双一流”建设，强化政策、资源和资金支持，提高拔尖创新人才培养水平，产生一批重大标志性成果，成为中西部地区经济社会发展的重要创新基地。要实施“特色骨干大学建设”，着力建设一批行业特色鲜明、学科优势明显的大学，努力在行业拔尖创新型人才培养上取得突破。要发挥河南省在应用型高校转型发展的示范引领作用，加强应用能力建设，打造一批产业贡献力大、创新应用能力高、结构带动力强的应用技术类型高校，培养具备较强实践能力和创新意识的高素质应用技术人才。以“双高”计划建设高校为引领，建设一批高水平的高等职业学校和骨干专业（群），为地方经济转型和产业结构调整提供技术技能人才支撑。
提升服务地方经济社会发展能力。面对新一轮科技革命和产业变革，全面推进经济高质量发展，对高等教育服务能力提出了新的更高要求。围绕黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略，以河南省经济社会发展需求为导向，着眼产业发展和人才汇聚，合理配置高等教育政策资源，提高对区域和产业发展的支撑和服务能力。要加强学科专业结构优化调整，优先布局智能农业、生态保护与修复、先进制造业、电子信息业、现代服务业、战略性新兴产业等服务区域生态保护和高质量发展的学科专业，停招、减招社会需求量小、就业率低的专业点和招生规模，加大应用型、复合型、技术技能型人才培养比重。要建设一批与黄河流域生态保护和高质量发展密切相关的研究中心、重点实验室、协同创新平台，突出产业关键共性技术、现代工程技术，前沿引领技术、颠覆性技术创新，加强应用基础研究，努力产出一批重大研究成果，深化产学研用深度融合，加强科研成果转化应用，服务区域经济社会发展。
【作者：刁玉华，河南省教育厅副厅长；闫治国单位，北京航空航天大学】
原载2019年第23期《中国高等教育》杂志
作者：刁玉华 闫治国
